Prawne podstawy zarządzania państwem w czasie trwania stanu wyjątkowego

Najważniejszym dokumentem określającym zasady funkcjonowania państwa oraz władzy ustawodawczej, wykonawczej czy sądowniczej jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku^[1].  W rozdziale XI określone zostały ogólne zasady działania państwa w sytuacji szczególnych zagrożeń, kiedy zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające dla przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa. W takich sytuacjach Konstytucja w artykule 228, ust. 1 przewiduje wprowadzenie jednego z trzech stanów nadzwyczajnych.

Na podstawie art. 2 ust.1 Ustawy o stanie wyjątkowym z dnia 21 czerwca 2002 r.^[2]:

W sytuacji szczególnego zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego, w tym spowodowanego działaniami terrorystycznymi, które nie może być usunięte poprzez użycie zwykłych środków konstytucyjnych, Rada Ministrów może podjąć uchwałę o skierowaniu do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wniosku o wprowadzenie stanu wyjątkowego.

Rada Ministrów w takim wniosku musi określić przyczyny, czas trwania oraz obszar na jakim ma obowiązywać stan wyjątkowy. Ponadto musi podać rodzaje ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela. Wniosek taki wpływa do Prezydenta, który zgodnie z art.126 Konstytucji RP, jako najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej Polskiej, stojący na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa niezwłocznie rozpatruje taki wniosek, a następnie wydaje rozporządzenie o wprowadzeniu stanu wyjątkowego lub odmawia jego wydania. Rozporządzenie takie trafia do Sejmu, a następnie jest publikowane w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i od tego czasu zaczyna obowiązywać.

Stan wyjątkowy wprowadza się na czas określony, maksymalnie 90 dni. Jeżeli jednak w określonym terminie nie ustały przyczyny oraz nie zostało przywrócone normalne funkcjonowanie państwa Prezydent na wniosek Rady Ministrów za zgodą Sejmu może przedłużyć czas trwania stanu wyjątkowego jednak nie dłużej niż na 60 dni. Dodatkowo wszystkie akty prawne dotyczące tego stanu podaje się do publicznej wiadomości i oprócz Dziennika Ustaw publikuje się je w formie plakatów oraz w środkach masowego przekazu. Jednocześnie Minister Spraw Zagranicznych zgodnie z art.7 Ustawy informuje Sekretarzy Generalnych Organizacji Narodów Zjednoczonych oraz Rady Europy o wprowadzeniu i zniesieniu stanu wyjątkowego.

W czasie trwania stanu wyjątkowego organy władzy publicznej działają w dotychczasowych strukturach organizacyjnych państwa i w ramach przysługujących im kompetencji (art.8 Ustawy). W zależności od obszaru obowiązywania stanu wyjątkowego za działania przywracające konstytucyjny ustrój państwa, bezpieczeństwo obywateli, porządek publiczny a w szczególności nadzór i kontrolę nad administracją rządową i samorządową sprawują odpowiednio zgodnie z ustawą (art. 9):

1) Prezes Rady Ministrów - w przypadku wprowadzenia stanu wyjątkowego na obszarze większym niż obszar jednego województwa,

2) właściwy wojewoda - w przypadku wprowadzenia stanu wyjątkowego na obszarze lub części obszaru jednego województwa.

O następstwach wprowadzenia stanu wyjątkowego oraz rodzaju i skutkach działań podejmowanych w celach normalnego działania państwa Premier na bieżąco informuje Prezydenta. Na jego również wniosek Prezydent, jako najwyższy zwierzchnik Sił Zbrojnych^[3] jeżeli dotychczasowe siły i środki okazały się niewystarczające może postanowić o użyciu oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa^[4].

Pododdziały takie pozostają pod dowództwem swoich przełożonych służbowych i wykonują działania, które określa Minister Obrony Narodowej w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych. Żołnierze ci między innymi uprawnieni są do czynności przewidzianych dla Policji takich jak legitymowania i zatrzymywania osób, przeszukiwania osób i pomieszczeń, dokonywania kontroli osobistej, używania środków przymusu bezpośredniego i broni palnej.

Decyzje organów władzy publicznej dotyczące stanu wyjątkowego podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Jeżeli organy gminy, powiatu lub samorządu województwa nie dość skutecznie realizują zadania wynikające z ustawy Prezes Rady Ministrów na wniosek odpowiedniego wojewody może zawiesić te organy na czas określony lub do czasu zniesienia stanu wyjątkowego i na ich miejsce powołać zarząd komisaryczny sprawowany przez komisarza rządowego.

Stan wyjątkowy polega między innymi na wprowadzeni ograniczeń praw i swobód obywatelskich lub ich częściowym zawieszeniu. Cały sens tej instytucji leży w tym, iż dla ratowania dobra nadrzędnego można ograniczyć dobra jednostki. W ustawie czytamy między innymi (art. 15):

Na obszarze, na którym został wprowadzony stan wyjątkowy, ograniczeniom wolności i praw człowieka i obywatela podlegają wszystkie osoby fizyczne zamieszkałe lub przebywające tam chociażby czasowo. Ograniczenia te stosuje się odpowiednio wobec osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, mających siedzibę lub prowadzących działalność na obszarze objętym stanem wyjątkowym.

W czasie trwania stanu wyjątkowego będą mogły być, więc zawieszone między innymi prawa do organizowania i przeprowadzania zgromadzeń, imprez masowych, strajków pracowniczych, rolniczych, akcji protestacyjnych studentów oraz uprawnień do zrzeszania się w różnych formach. Pozwolenia na zbiórki publiczne na obszarze, na którym został wprowadzony stan wyjątkowy, będą mogły być udzielane tylko wówczas, gdy nie utrudni to realizacji celów wprowadzenia takiego stanu.

Usprawiedliwionym ograniczeniem wolności człowieka w czasie trwania stanu wyjątkowego będzie możliwość odosobnienia osoby, mającej ukończone 18 lat (wyjątkowo osoby, która ukończyła 17 lat po nieskutecznym ostrzeżeniu), w stosunku, do której zachodzi uzasadnione podejrzenie, że pozostając na wolności będzie zagrażała ustrojowi,  bezpieczeństwu obywateli lub porządkowi publicznemu albo, gdy odosobnienie jest niezbędne dla zapobieżenia popełnienia czynu karalnego lub uniemożliwienia ucieczki po jego popełnieniu. Podstawą odosobnienia jest decyzja wydana przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce pobytu stałego lub czasowego osoby odosobnionej. Wykonywana jest natomiast przez właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, w drodze zatrzymania tej osoby i przymusowego doprowadzenia do ośrodka odosobnienia podległego Ministrowi Sprawiedliwości.

W czasie trwania stanu wyjątkowego na osobę, która ukończyła 18 lat przebywającą w miejscu publicznym może zostać nałożony obowiązek posiadania przy sobie dowodu osobistego (lub innego dokumentu stwierdzającego jej tożsamość), a na osobę uczącą się – obowiązek posiadania legitymacji szkolnej.

Kolejnymi ograniczeniami, które mogą zostać wprowadzone w czasie trwania stanu wyjątkowego mogą być zakazy i nakazy dotyczące:
– przebywania lub opuszczania w ustalonym czasie oznaczonych miejsc, obiektów i obszarów,
– uzyskania zezwolenia organów administracji publicznej na zmianę miejsca pobytu stałego i czasowego,
– zgłoszenia w ustalonym terminie organom ewidencji ludności lub Policji przybycia do określonej miejscowości,
– utrwalania za pomocą środków technicznych wyglądu lub innych cech określonych miejsc, obiektów lub obszarów.

W czasie trwania stanu wyjątkowego może być ponadto wprowadzona cenzura prewencyjna środków społecznego przekazu, kontrola zawartości przesyłek, listów, paczek, korespondencji telekomunikacyjnej oraz rozmów telefonicznych. Funkcję organów cenzury i kontroli będą pełnić wojewodowie, którzy będą upoważnieni do zatrzymywania publikacji, przesyłek kurierskich, korespondencji telekomunikacyjnej, do przerywania rozmów telefonicznych, jeżeli ich zawartość lub treść może zwiększyć zagrożenie bezpieczeństwa państwa i jego obywateli.

Dodatkowe ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie trwania stanu wyjątkowego mogą dotyczyć:
– dostępu do towarów konsumpcyjnych, poprzez reglamentację zaopatrzenia ludności,
– wolności działalności gospodarczej np. poprzez nakazanie zaniechania prowadzenia działalności gospodarczej,
– działalności edukacyjnej np. poprzez okresowe zawieszenie zajęć w szkołach,
– obrotu krajowymi środkami płatniczymi, obrotu dewizowego oraz działalności kantorowej,
– transportu (drogowego, kolejowego, lotniczego i morskiego),
– funkcjonowania systemów łączności oraz działalności telekomunikacyjnej i pocztowej,
– prawa posiadania broni palnej, amunicji i materiałów wybuchowych oraz innych rodzajów broni lub określonych przedmiotów,
– dostępu do informacji publicznej.

Istnieją jednak prawa i wolności obywatelskie które gwarantuje Konstytucja i ograniczenie ich lub zawieszenie jest sprzeczne z prawem nawet w stanach nadzwyczajnych. Dotyczy to między innymi:
– prawa do godności człowieka,
– prawa do obywatelstwa i opieki Rzeczypospolitej podczas pobytu za granicą,
– prawa do ochrony życia,
– prawa do humanitarnego traktowania w przypadku pozbawienia wolności,
– zakazu poddawania torturom, okrutnemu traktowaniu oraz karaniu, w tym karami cielesnymi,
– zakazu poddawania eksperymentom naukowym, w tym medycznym, bez zgody      zainteresowanej osoby,
– prawa do obrony i obrońcy,
– prawa do rzetelnego sądu  niezależnego, bezstronnego i niezawisłego działającego bez nieuzasadnionej zwłoki i jawnie,
– prawa od ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia wolności sumienia i religii,
– prawa do składania petycji, wniosków oraz skarg zbiorowych i indywidualnych do organów publicznych,
– zasady zapewnienia prawnej ochrony rodziny i praw dziecka.

Dodatkowo zgodnie z prawem międzynarodowym w myśl Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych^[5], artykuł 4 gwarantuje, że:

W przypadku gdy wyjątkowe niebezpieczeństwo publiczne zagraża istnieniu narodu i zostało ono urzędowo ogłoszone, Państwa-Strony niniejszego Paktu mogą podjąć kroki mające na celu zawieszenie stosowania zobowiązań wynikających z niniejszego Paktu w zakresie ściśle odpowiadającym wymogom sytuacji, pod warunkiem, że kroki te nie są sprzeczne z innymi ich zobowiązaniami wynikającymi z prawa międzynarodowego i nie pociągają za sobą dyskryminacji wyłącznie z powodu rasy, koloru skóry, płci, języka, religii lub pochodzenia społecznego.

 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje również, że w czasie trwania stanu wyjątkowego nie mogą być zmienione decyzje dotyczące ustroju i ciągłości władzy. W artykule 228 czytamy miedzy innymi:

6.   W czasie stanu nadzwyczajnego nie mogą być zmienione: Konstytucja, ordynacje wyborcze do Sejmu, Senatu i organów samorządu terytorialnego, ustawa o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej oraz ustawy o stanach nadzwyczajnych.

7.  W czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie może być skrócona kadencja Sejmu, przeprowadzane referendum ogólnokrajowe, nie mogą być przeprowadzane wybory do Sejmu, Senatu, organów samorządu terytorialnego oraz wybory Prezydenta Rzeczypospolitej, a kadencje tych organów ulegają odpowiedniemu przedłużeniu. Wybory do organów samorządu terytorialnego są możliwe tylko tam, gdzie nie został wprowadzony stan nadzwyczajny.

 Za wszelkie straty majątkowe, które powstały w wyniku wprowadzenia ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela  zgodnie z Ustawą o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela^[6] odpowiedzialność ponosi skarb państwa i zgodnie z artykułem 2 :

1. Każdemu, kto poniósł stratę majątkową w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego, służy roszczenie o odszkodowanie.

2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, obejmuje wyrównanie straty majątkowej, bez  korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby strata nie powstała.

Bibliografia:

– Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z dnia 16 lipca
1997 r. Nr 78, poz. 483).
– Międzynarodowy Pakt Praw Publicznych i Politycznych z 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. nr 38, poz. 167).
– Ustawa o stanie wyjątkowym z dnia 21 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 113, poz. 985).
– Ustawa o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela z dnia 22 listopada 2002 r. (Dz.U.  2002 r. Nr 233 poz. 1955).