Zasady i warunki prowadzenia działalności gospodarczej w sferze ochrony

Prywatne podmioty działające w obszarze bezpieczeństwa i porządku publicznego odgrywają współcześnie coraz większą rolę. Wpisuje się to bowiem w ogólne trendy „prywatyzacji bezpieczeństwa”. . Działalność tego typu podmiotów podlega regułom gospodarki wolnorynkowej, co za tym idzie, ich motywacja jest chęć zysku.  Znakiem czasu jest jest fakt, że w dziedzinach, w których jeszcze kilka wieków temu wyłączny monopol miały wyłącznie podmioty państwowe obserwujemy wzrost znaczenia podmiotów prywatnych. Niemniej jednak we współczesnym modelu państwa demokratycznego nadal prym w zapewnieniu bezpieczeństwa obywatelom wiodą podmioty państwowe, a sektor prywatny stanowi jedynie uzupełnienie ich ustawowych działań. Wiele osób decyduje się na założenie tego typu działalności gospodarczej. Niniejszy artykuł mana celu przedstawienie warunków i zasad prowadzenia takowej działalności.

Branża firm ochroniarskich jest jedną z najdynamiczniej rozwijających się w naszym kraju. Sprzyja temu kilka zasadniczych czynników: rozwój budownictwa mieszkaniowego i komercyjnego, coraz powszechniejsze zastępowanie wewnętrznych służb ochrony przez firmy komercyjne zarówno w placówkach administracji państwowej, spółkach skarbu państwa oraz zakładach prywatnych. Cały czas rośnie liczba jednostek wojskowych, które przekazują ochronę firmom zewnętrznym, wkrótce na lotniskach niektóre czynności wykonywane do tej pory przez Straż Graniczną będą dostępne dla firm ochroniarskich. Szacuje się, że dzięki temu do 2015 r. wartość całego rynku ulegnie podwojeniu i może wynieść nawet 12 mld zł.

Wykres nr.1. Rynek branży ochrony, udział procentowy. Stan na koniec 2011r. / Źródło: Analiza sektora branży ochrony w Polsce  ? Ochrona, dostępna na stronie internetowej: www.kzpochrona.com.pl/, dostęp: 09.11.2014.

W 2011 roku na rynku na Polskim rynku działało 25 dużych i ok. 3 tys. mniejszych przedsiębiorstw świadczących usługi w zakresie ochrony osób i mienia. W Polsce ponad 300 tys. ochroniarzy, czyli trzy razy więcej niż policjantów[1]. Na polskim rynku branży ochrony królują liderzy. Według szacunkowych danych pięć największych firm skupia od 30 do 35 % udziału w rynku. Od początku transformacji ustrojowej w Polsce branża prywatnych agencji ochrony stale się rozrastała, przejmując stopniowo część kompetencji instytucji działających w obszarze bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pracownicy ochrony zabezpieczają  obecnie imprezy masowe ? koncerty, mecze i inne imprezy sportowe, festyny, chronią wille, osiedla mieszkaniowe, państwowe i prywatne biurowce, a także coraz częściej jednostki i obiekty wojskowe[2]

.

Rys. 1. Liderzy w branży ochrony osób i mienia ? stan na 2011 rok. Źródło: Analiza sektora branży ochrony w Polsce  ? Ochrona, dostępna na stronie internetowej: www.kzpochrona.com.pl/, dostęp: 09.11.2014.

Do ochrony fizycznej dochodzi jeszcze konwojowanie wartości pieniężnych, uzupełnianie stanu kas w bankomatach, usługi typu cash handling, ochrona VIP-ów, usługi detektywistyczne oraz cała gama szeroko rozumianego zabezpieczenia technicznego, a więc monitoring, monitoring wizyjny czy doradztwo bezpieczeństwa. Ponadto, w najbliższej przyszłości możliwe będzie także patrolowanie ulic, ochrona lotnisk cywilnych, pojazdów komunikacji miejskiej czy kolejowej[3]. Tak szerokie spektrum działalności w obszarze bezpieczeństwa wymaga specjalnych koncesji i zezwoleń dla przedsiębiorców. Zagadnienie te reguluje szczegółowo ustawa o ochronie osób i mienia z 1997 roku oraz inne akta prawne w sposób bezpośredni[4], bądź pośredni odnoszący się do zakresu regulacji w obszarze ochrony usług i mienia.

Podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w tak specjalistycznej sferze zależy nic tylko od przedsiębiorczości i możliwości faktycznych podmiotu zainteresowanego prowadzeniem tych usług, lecz również od spełnienia szeregu kryteriów natury prawnej. Tym samym działalność w zakresie ochrony osób i mienia stanowi po części przedmiot reglamentacji państwa. Nie ma w tym nic dziwnego, ponieważ w każdym systemie gospodarczym istnieją określone formy oddziaływania prawnego państwa w sferze działalności podmiotów gospodarczych, ponieważ życie gospodarcze stanowi zasadniczy element ładu publicznego.

Gospodarka oparta na zasadach wolnorynkowych funkcjonuje w Polsce od lat 80 XX wieku, a w systemie tym dopuszcza się komercyjne świadczenie usług w obszarze ochrony osób i mienia. W związku z tym w podejmowaniu i wykonywaniu tego typu działalności niezbędnym i skutecznym rozwiązaniem jest reglamentacja administracyjnoprawna w formie koncesjonowania. Zdarzają się jednak podglądy kwestionujące zasadność koncesjonowania działalności gospodarczej  przez ustawodawcę w zakresie ochrony osób i mienia, co związane jest z interwencją państwa w wolnorynkowe zasady. Warto zwrócić jednocześnie uwagę na fakt, że koncesjonowanie usług ochrony osób i mienia nie są jedynie formą reglamentacji, ale rozwiązania prawne w tym zakresie stoją na straży wolności gospodarczej, ponieważ pozwalają na jej prowadzenie[5].

Do tych szczególnych kryteriów należy zaliczyć przede wszystkim:

1) posiadanie przez ubiegający się podmiot odpowiednich kwalifikacji formalnych;

2) uzyskanie koncesji na prowadzenie takiej działalności od Ministra Spraw Wewnętrznych[6].

Należy podkreślić, że warunki i zasady prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług ochrony osób i mienia zostały określone w przepisach ogólnych dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej i prawa pracy. Określenie ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej oraz wolność prowadzenia działalności gospodarczej wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 20, 21 i 22 stanowi, że społeczna gospodarka rynkowa oparta jest na działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu  oraz współpracy partnerów społecznych[7]. Uszczegółowienie dyspozycji ustawowych odnajdujemy w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którą działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły[8]. Działalność ta skorelowana jest z obowiązkami wynikającymi z innych przepisów prawa dotyczących pośrednio bądź bezpośrednio prowadzenia takiej działalności. Dotyczy to zwłaszcza prawa pracy, i kodeksu prawa cywilnego.

W doktrynie funkcjonują pewne ograniczenia wynikające z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej związane z podejmowaniem wykonywania działalności gospodarczej. W szczególności dotyczy to reglamentacji działalności poprzez konieczność uzyskania przez podmiot zamierzający prowadzić działalność gospodarczą w konkretnej dziedzinie stosownego zezwolenia, koncesji zgłoszenia, licencji czy wpisu do rejestru działalności regulowanej. Związane jest to najczęściej z koniecznością spełnienia przez przedsiębiorcę szeregu szczególnych warunków określonych w odrębnych przepisach[9]. W tym przypadku przepisy te zostały określone w ustawie o ochronie osób i mienia.

Tym samym condito sine qua non prowadzenia działalności w zakresie ochrony osób i mienia jest uzyskanie koncesji, określającej zakres i formy prowadzenia tych usług[10]. Należy jednak podkreślić, że ustawodawca wyłącza taki warunek w przypadku realizowania ochrony wyłącznie w zakresie zabezpieczenia technicznego, pod warunkiem, że nie dotyczy obszarów, obiektów, urządzeń i transportu podlegającemu obowiązkowej ochronie[11]. Organem zarządzającym koncesjami jest Minister właściwy do spraw wewnętrznych.

Minister udziela, odmawia udzielenia, ogranicza zakres działalności gospodarczej w sferze ochrony oraz cofa koncesje po uprzedniej konsultacji z właściwym terytorialnie Komendantem Wojewódzkim Policji[12]. Należy podkreślić, że ustawa nie określa formy tej opinii. Wobec tego należy domniemywać, iż podobnie jak sama decyzja koncesyjna, tak i powyższa procedura winna mieć charakter postępowania administracyjnego[13].

Postępowanie administracyjne o udzielenie koncesji trwa (zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego) ? około 2 miesięcy od daty złożenia, poprawnie wypełnionego wniosku (wraz z wymaganymi załącznikami). Do terminów załatwienia sprawy, przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie wlicza się natomiast terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu[14].

Zgodnie z obowiązującym prawem, koncesja wydawana jest na wniosek:

• przedsiębiorcy, który w świetle prawa jest osobą fizyczną, jeżeli jest on wpisany na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej lub kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego;
• przedsiębiorcy innego niż osoba fizyczna, jeżeli na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej lub kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego jest wpisana co najmniej jedna osoba będąca wspólnikiem spółki jawnej lub komandytowej, członkiem organu zarządzającego, prokurentem lub pełnomocnikiem ustanowionym przez przedsiębiorcę do kierowania działalnością określoną w koncesji, a pozostałe osoby uprawnione do reprezentacji przedsiębiorcy nie były karane za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe[15].

Do wniosku o koncesje przedsiębiorca zobowiązany jest dołączyć dokumenty w formie oryginału, poświadczonej kopii lub poświadczonego tłumaczenia. Szczegółowe wymagania dotyczące tego co wniosek o koncesję powinien zawierać, ustawodawca określił  w art. 17, pkt. 3 i 5. ustawy o ochronie osób i mienia. Składanie oświadczeń i dokumentów w ramach procedury pozyskiwania koncesji składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

Minister właściwy do spraw wewnętrznych jako organ wydający koncesje może odmówić udzielenia koncesji lub ograniczyć jej zakres w stosunku do wniosku o udzielenie koncesji albo odmówić zmiany koncesji w kilku uzasadnionych ustawowo przypadkach:

• gdy przedsiębiorca nie spełnia określonych w ustawie o ochronie osób i mienia warunków wykonywania działalności objętej koncesją;
• ze względu na zagrożenie obronności i bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli;
• przedsiębiorcy, któremu w ciągu ostatnich trzech lat cofnięto koncesję na działalność określoną ustawą lub gdy przedsiębiorcę reprezentuje osoba, która była osobą uprawnioną do reprezentowania innego przedsiębiorcy lub była jej pełnomocnikiem ustanowionym do kierowania działalnością określoną w koncesji, a jej działalność spowodowała wydanie decyzji cofającej koncesję temu przedsiębiorcy;
• przedsiębiorcy, którego w ciągu ostatnich trzech lat wykreślono z rejestru działalności regulowanej
• gdy w stosunku do przedsiębiorcy otwarto likwidację albo ogłoszono jego upadłość[16].

Aby uzyskać koncesję należy złożyć właściwie wypełniony wniosek wraz z kompletem dokumentów. Informacje zawarte we wniosku z datą przyznania koncesji stanowią jej treść. Prawidłowy niosek o udzielenie koncesji na świadczenie usług w zakresie ochrony osób i mienia powinien zawierać:

• firmę przedsiębiorcy (zgodną z wpisem do CEIDG lub KRS), oznaczenie jego siedziby i adresu lub adresu zamieszkania – (w przypadku przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną za adres jego siedziby uznaje się adres jego zamieszkania);
• numer w rejestrze przedsiębiorców w KRS albo informację o wpisie do CEIDG oraz numer identyfikacji podatkowej (NIP);
• określenie zakresu i formy (form) wykonywanej działalności gospodarczej objętej koncesją;
• datę rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją ? (wpisana data rozpoczęcia wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej nie może być datą wcześniejszą niż data wydania koncesji ? należy zatem pamiętać, że postępowanie o udzielenie koncesji trwa około 2 miesięcy (lub dłużej) – lub zaznaczyć ?data doręczenia koncesji?);
• adresy miejsc wykonywania działalności gospodarczej objętej wnioskiem, w tym przechowywania dokumentacji, o której mowa w art. 19 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie osób i mienia;
• dane przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną, osób uprawnionych lub wchodzących w skład organu uprawnionego do reprezentowania przedsiębiorcy, prokurentów oraz pełnomocnika ustanowionego w celu kierowania działalnością określoną w koncesji;
• informacje o posiadanych koncesjach, zezwoleniach lub wpisach do rejestru działalności regulowanej;
• oświadczenie o niezaleganiu z wpłatami należności budżetowych przedsiębiorcy będącego:

1. osobą fizyczną w brzmieniu: ?Oświadczam, że nie zalegam z wpłatami należności budżetowych? ;
2. osobą prawną lub jednostką organizacyjną niebędącą osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną[17].

Ustawodawca określił ponad to pewne ograniczenia względem wydawania koncesji. Organ koncesyjny może odmówić udzielenia koncesji lub ograniczyć jej zakres w stosunku do wniosku o udzielenie koncesji, bądź odmówić jej zmiany w określonych ustawowo przypadkach[18].

[1] Branża ochroniarska rośnie w siłę, Dziennik Gazeta Prawna, Tow. PAP, 07 marca 2011, artykuł dostępny na stronie: http://biznes.newsweek.pl/branza-ochroniarska-rosnie-w-sile,73369,1,1.html, dostęp: 09.11.2014.

[2] P. Barciak, Współczesne znaczenie i rola pracownika ochrony we wzmacnianiu bezpieczeństwa, Wszechnica Polska TWP w Warszawie, Warszawa 2013, s. 53.

[3] Ibidem.

[4] Ustawa z dnia 20 marca 2009 r.  o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. 2009 nr 62 poz. 504.)

[5] E. Ura, Prawne zagadnienia ochrony osób i mienia, Wyd. Osw. FOSZE, Rzeszów 1998, s. 5-6.

[6] K. Matysiak, Podstawy prawne wykonywania zadań

ochrony osób i mienia [w:] Vademecum Pracownika Ochrony, Wydawnictwo policealnej szkoły detektywów i pracowników ochrony O’chikara, Warszawa 2002.

[7] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1997.

[8] Art. 6 Ustawy

z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

[9] C. Kosikowski, Prawo działalności gospodarczej, Komentarz, Warszawa 2000, s.  55-59.

[10] Art. 15.  Ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. –  o ochronie osób i mienia (Dz.U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221).

[11] Ibidem, art. 15, pkt. 2.

[12] Ibidem, art. 16.

[13] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. ? Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 z późn. zm.).

[14] Ibidem, art. 35.

[15] Art. 17. Ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. –  o ochronie osób i mienia (Dz.U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221).

[16]ibidem, art. 17a.

[17] Portal Ministerstwa Spraw Wewnętrznych – https://www.msw.gov.pl/pl/bezpieczenstwo/koncesje-i-zezwolenia/262,Uslugi-ochrony-osob-i-mienia.html?search=48892347, dostęp: 12.11.2014.

[18] Art. 17a. Ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. –  o ochronie osób i mienia (Dz.U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221).