Analiza krytyczna Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa z 2003 roku

Sytuacja na Ukrainie skłania do refleksji nad przyjętą jeszcze w 2003 roku Europejską Strategią Bezpieczeństwa. Dokument przyjęto w celu przeciwdziałania i zwalczania nowych zagrożeń, które są bardziej zróżnicowane, mniej widoczne i mniej przewidywalne. Okazuje się jednak, że Unia ma problem z bardziej klasycznymi zagrożeniami, czego wyrazem jest sytuacja kryzysowa na Ukrainie. Warto zatem poddać analizie krytycznej założenia strategiczne Unii Europejskiej w dziedzinie bezpieczeństwa jako specyficznego uczestnika stosunków międzynarodowych.

Jednym z zasadniczych kryteriów podziału bezpieczeństwa jest kryterium podmiotowe. Bezpieczeństwo w ujęciu podmiotowym odpowiada na pytanie, o czyją pewność istnienia i przetrwania chodzi, tj. gdy pytamy o bezpieczeństwo uczestników stosunków międzynarodowych (narodowych)[1]. J. Ziarko wśród podmiotów bezpieczeństwa wyróżnia władze rządowe, samorządowe, gospodarcze, publiczne i prywatne instytucje bezpieczeństwa (Policja, straż, pogotowie, inspekcje), instytucje edukacyjne, badawcze i kulturowe, gospodarcze, finansowe oraz grupy społeczne i jednostki ludzkie, które podejmują różne przedsięwzięcia warunkujące zaspokojenie ludzkich potrzeb bezpieczeństwa i osiągnięcie planowanych zamierzeń[2]. Wobec tego możemy postawić tezę, iż podmiotem Bezpieczeństwa jest Unia Europejska.

Unia Europejska pozostaje specyficzną forma wspólnoty międzynarodowej ? w skład UE wchodzą zarówno elementu międzynarodowej organizacji rządowej jak i elementy ponadnarodowości; Unia Europejska w żadnym wypadku nie tworzy super państwa; wraz z wejściem w życie traktatu lizbońskiego, który zaczął obowiązywać od 1 XII 2009 r. D. Milczarek zauważa, iż Unia Europejska jawi się  jako byt oryginalny i niemający odpowiednika w historii stosunków międzynarodowych, a przy tym jako twór synkretyczny czy wręcz hybrydalny, wychodzący poza ramy tradycyjnie rozumianej federacji czy konfederacji państw, na dodatek znajdujący się wciąż in statu nascendi[3].

Jako podmiot bezpieczeństwa Unia funkcjonuje w środowisku strategicznym, które funkcjonuje z kolei jako samoorganizujący się złożony system[4]. Niwelowanie zagrożeń, podejmowanie wyzwań, ograniczanie ryzyka oraz wykorzystywanie szans, jakie występują w tym środowisku zależy w znacznej mierze od przyjętej przez podmiot bezpieczeństwa właściwej strategii.  Do XIX wieku strategia była rozwijana głównie na potrzeby sztuki wojennej i użycia sił zbrojnych do osiągania celów polityki państwa[5]. Współcześnie trategia w kontekście bezpieczeństwa w istocie ukierunkowuje twarde (polegające na przemocy) lub miękkie (z użyciem perswazji) wykorzystanie siły państwa dla osiągnięcia określonych celów[6].

To ukierunkowywanie ma charakter aktywny, ale nie polega na przepowiadaniu przyszłości. Strategia przyjmuje bowiem, że przyszłości nie można w pełni przewidzieć, ale za to strategiczne środowisko bezpieczeństwa można poddać studiom, oszacować i – do pewnego stopnia – określić jego możliwe zmiany i manipulować (sterować) nimi[7]. Tym samym strategia polega zasadniczo na dokonywaniu wyborów, na ukierunkowaniu oddziaływania strategicznego, na określeniu kierunków strategicznej aktywności w sferze bezpieczeństwa narodowego i międzynarodowego, jeśli rozważamy aktywność Unii Europejskiej.

Potrzeba bezpieczeństwa jest obecna od początku istnienia życia na naszej planecie
i jest ważnym elementem ewolucji gatunkowej. Człowiek, jako jedyna istota na naszej planecie obdarzona wolną wolą i umiejętnością modyfikowania środowiska dla swoich potrzeb od zarania dziejów zmaga się z niszczycielskimi siłami natury, a także negatywnym oddziaływaniem ze strony innych ludzi. Wobec tych negatywnych zjawisk kolejne pokolenia wnoszą olbrzymi wysiłek, aby skutecznie przeciwstawiać się odpowiednio przed nimi zabezpieczyć. Od skuteczności tych wysiłków zależą życie i szczęście jednostek, grup społecznych oraz losy całych narodów i państw. Bezpieczeństwo jest, więc nadrzędną wartością ludzkości, która jest zarazem celem każdego z nas. Jest to również płaszczyzna instytucjonalizacji współpracy państw, co przejawia się rozwojem  i funkcjonowaniem organizacji międzynarodowych[8].

Przedmiotem niniejszej analizy będzie Strategia Bezpieczeństwa Unii Europejskiej z 2003 roku. W grudniu 2003 r. Rada Europejska przyjęła Europejską Strategię Bezpieczeństwa (ESB). Dokument za trzy podstawowe cele UE uznaje: wniesienie wkładu w stabilizację i dobre rządzenie w najbliższym sąsiedztwie Unii, tworzenie porządku międzynarodowego opartego na efektywnym multilateralizmie, przeciwdziałanie zagrożeniom – zarówno nowym jak i tradycyjnym. W ESB podkreśla się, że UE ponosi odpowiedzialność za bezpieczeństwo międzynarodowe i powinna odgrywać ważną rolę w jego zapewnieniu. Definiując zagrożenia, jakim Unia musi się przeciwstawić, wymienia się konflikty regionalne, terroryzm, proliferację broni masowego rażenia oraz możliwość jej użycia przeciw terytorium UE, upadające państwa i wybuchające w nich oraz w ich sąsiedztwie konflikty, a także przestępczość zorganizowaną[9].

Przywódcy UE trafnie zauważają, że przyszłość zależy od aktywności organizacji i podejmowanych przez nią działań oraz zakładają, że należy promować myślenie w kategoriach globalnych w połączeniu z działaniami prowadzonymi lokalnie (na obszarze państw członkowskich). Wydaje się, że omawiana strategia skupia za mało zainteresowania bezpieczeństwu wewnętrznemu Unii, skupiając najbardziej się na kwestiach zewnętrznych. Wątpliwość budzie również stwierdzenie, że agresja na dużą skalę przeciwko jakiemukolwiek państwu Unii Europejskiej jest obecnie nieprawdopodobna. Czy aby na pewno? Na świecie istnieje wiele ognisk zapalnych, które przy niekorzystnych uwarunkowaniach mogą przerodzić w otwarty konflikt. Przykładem są tutaj obecne wydarzenia na Ukrainie[10].

W obliczu scharakteryzowanych wyzwań i zagrożeń w strategii ustalono trzy zasadnicze cele strategiczne UE: (1) zajęcie się zagrożeniami; (2) stabilizację bezpieczeństwa w najbliższym otoczeniu; (3) umacnianie międzynarodowego porządku opartego na efektywnej współpracy. Podkreśla się iż realizacja przedstawionych celów wymaga większej aktywności, spójności i sprawności w działaniu oraz współpracy z innymi aktorami. W strategii podkreślono potrzebę rozwinięcia kultury strategicznej[11] przewidującej – jeśli to konieczne ? interwencje międzynarodowe, ale przede wszystkim umiejętne wykorzystywanie całego spektrum posiadanych instrumentów zarządzania kryzysowego i zapobiegania konfliktom, włącznie z działaniami politycznymi, dyplomatycznymi, wojskowymi i cywilnymi oraz w zakresie handlu i rozwoju.

Problemem dokumentu jest przede wszystkim brak jego uzupełnienia w postaci deklaracji prezentującej wspólne, europejskie interesy i wartości oraz wspólne cele strategiczne Unii Europejskiej w dziedzinie bezpieczeństwa. Ponad to jak podkreśla S. Koziej to co w strategii europejskiej prezentowane jest jako cele strategiczne, w istocie jest zestawem celów operacyjnych (celów działania). Cele strategiczne są odzwierciedleniem wspólnych interesów i mają bardziej długofalowy i uniwersalny charakter. Takich celów w strategii UE brakuje, jako że brakuje na wstępie opisu interesów, z których to można byłoby owe cele wywieść[12].

Jak trafnie podkreślają eksperci z Biura Bezpieczeństwa Narodowego, w tym obecny szef BBN, Stanisław Koziej, Europejska Strategia Bezpieczeństwa z 2003 r. nie odpowiada zadowalająco ani treścią, ani formą potrzebom reagowania na wyzwania i zagrożenia, wobec których stoi Unia Europejska i jej członkowie. Mimo działań podejmowanych od tamtego czasu, w tym zawarcia traktatu lizbońskiego, Unia nie była dotąd w stanie osiągnąć konsensu, który utorowałby drogę do pełnej realizacji interesów i osiągania celów na tym polu. Kryzys finansowy zamiast mobilizować, utrudnia posunięcia członków UE także w tym zakresie. Stąd postulat bardziej energicznych wysiłków prowadzących do znowelizowanej strategii bezpieczeństwa; na początek ? kompleksowego przeglądu stanu rzeczy w tym obszarze[13].

Kolejnym mankamentem jest data wydania dokumentu. Od czasu wydania Strategii wiele się zmieniło. Zmienia się nie tylko Europa, lecz całe strategiczne środowisko bezpieczeństwo. W wymiarze globalnym jest to wyraźna tendencja przenoszenia się strategicznego punktu ciężkości na obszar Azji, ze wzrostem znaczenia Chin i Indii[14]. Tam z pewnością swoją uwagę koncentrować będą, kosztem Europy, Stany Zjednoczone. Rodzi to wiele pytań zwłaszcza w kontekście ostatnich wydarzeń na Ukrainie. Nie pozostanie to też bez wpływu na strategię Rosji. Ostatnie wydarzenia w Afryce związane z Arabską Wiosną kolejny raz potwierdzają, że w bezpośrednim sąsiedztwie Europy istnieją poważne źródła ryzyka dla bezpieczeństwa obszaru Europejskiego[15].

Niezmiernie ważny jest kontekst Ukraiński w kontekście założeń strategicznych Unii Europejskiej. Po raz kolejny dał o sobie znać brak konsensusu i woli państw Unii co do reakcji na zajęcie Krymu działań wspieranych przez Rosję separatystów. Choć po negocjacjach ustanowiono wobec Federacji sankcję o charakterze sektorowym to wydaje się, że nie jest to wystarczająca odpowiedź, co gorsza sankcję odbiją się również negatywnie na gospodarkach państw Unii. Działania Unii i jej wyspecjalizowane instrumenty wydają się być nie skuteczne, obalając założenia i koncepcje strategiczne. Dlatego ważne jest aby Unia opracowała i wdrożyła nowy dokument.  Zapewne nie będzie to jednak łatwe w obliczu rozbieżności interesów poszczególnych państw w kwestiach kluczowych z punktu widzenia bezpieczeństwa całego regionu.