Cyfryzacja administracji publicznej w Polsce

Charakterystyczna dla XXI wieku cyfryzacja i informatyzacja stanowią ważne determinanty rozwoju społeczeństwa informacyjnego oraz innowacyjności gospodarki. Nowoczesne technologie pozwalają efektywniej realizować funkcje aparatu administracyjnego państwa. Choć w Polsce w tej kwestii nadal wiele pozostawia do życzenia, to należy zauważyć, iż wysiłki związane informatyzacją administracji trwające już kilkanaście lat przynoszą oczekiwane rezultaty. Wiele z projektów zakończono sukcesem, czego przykładem jest chociażby system e-Podatki ułatwiający obywatelom rozliczanie się z administracją podatkową. Warto zatem przybliżyć problematykę cyfryzacji administracji publicznej w Polsce.

Rzeczpospolita Polska wraz z innymi państwami świata ulega globalnym trendom warunkującym rozwój cywilizacyjny i społeczny. Trendy te związane są głównie ze zjawiskiem globalizacji. Procesy globalne nabrały tempa po rozpadzie zimno wojennej logiki podzielonego świata. Mają one ogromny wpływ na wszystkie dziedziny życia gospodarczego, społecznego i politycznego ? kształtują je i warunkują^[1]. Zasadniczym elementem polskiej polityki wewnętrznej Polski po burzliwym okresie transformacji ustrojowej stało się nadrobienie zapóźnieni cywilizacyjnych względem państw zachodnich oraz tworzenie warunków do niezakłóconego rozwoju społeczeństwa i gospodarki narodowej w warunkach globalnej konkurencji[2].

Megatrend w postaci globalizacji niesie ze sobą wiele zagrożeń, lecz także szans, których wykorzystanie stanowi podstawę bezpieczeństwa i rozwoju narodów. Jak zauważa R. Kuźniar, procesy globalne w znacznym stopniu modyfikują podstawowe parametry porządku międzynarodowego. Jego zdaniem zasadniczą szansą jaka płynie dla społeczeństw w XXI wieku w związku z postępującą globalizacją jest dostęp do informacji oraz swoboda przemieszczania się ludzi i kapitału^[3].                                                                                          

Potwierdzeniem tej tezy są słowa A. Tofflera, który przedstawił trzy fazy rozwoju cywilizacyjnego ? agrarną, przemysłową oraz obecnie trwającą, informacyjną. Według niego trwająca obecnie trzecia fala związana jest bezpośrednio z powstaniem nowych technologii umożliwiających nieograniczoną komunikację między jednostkami dzięki rozwojowi usług i odejściu od masowej produkcji. Według jego teorii trzecia fala jest dopiero w początkowej fazie i napotyka opór obrońców drugiej fali. Dostawanie się społeczeństw i elit rządowych do powyższych trendów stanowi wyznacznik rozwoju cywilizacyjnego danego państwa^[4].

W Polsce również widoczne są przejawy nowego paradygmatu rozwoju cywilizacyjnego, czego dowodem jest rozwój społeczeństwa informacyjnego i związana z tym uzasadniona potrzeba informatyzacji i cyfryzacji administracji publicznej pełniącej służebną rolę wobec społeczeństwa w demokratycznym państwie. Co więcej obserwowalny w ostatnich latach rozwój społeczeństwa obywatelskiego tworzy wymóg funkcjonowania sprawnego systemu komunikacji społecznej, który służyłby przekazywaniu informacji pomiędzy uczestnikami życia społecznego^[5].

Jednym z zasadniczych czynników, który stymuluje wzrost gospodarczy jest współcześnie umiejętność pozyskiwania, gromadzenia i wykorzystywania informacji, dzięki dynamicznemu rozwojowi technologii informacyjnych i komunikacyjnych (ang. Information and Communication Technologies ? ICT)^[6]. Znaczenie informacji dla wzrostu gospodarczego podkreślają badania, według których technologie informacyjne i komunikacyjne w ostatnich latach odpowiadają za około jedną czwartą wzrostu PKB oraz za 40% wzrostu produktywności w Unii Europejskiej. Gwałtowny wzrost znaczenia informacji oraz usług świadczonych drogą elektroniczną i tym samym wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce, administracji publicznej (rządowej i samorządowej), a także w życiu codziennym obywateli wiąże się z globalnymi trendami w tym obszarze[7].

Toteż warunkiem niezbędnym adaptacji i rozwoju Polski w nowych uwarunkowaniach staje się informatyzacja rozumiana jako wykorzystywanie metod przetwarzania informacji w gospodarce, technice, czy funkcjonowania instytucji państwa[8] tworzenie społeczeństwa informacyjnego, która stanowi element definicyjny społeczeństwa informacyjnego w którym przetwarzanie informacji z wykorzystaniem technologii informacyjnych i komunikacyjnych stanowi znaczną wartość ekonomiczną , społeczną i kulturową^[9].                                                                                                                      

Budowa społeczeństwa informacyjnego implikuje konieczność informatyzacji życia publicznego. Aby z kolei informatyzacja państwa służyła budowie, konieczna stała się refleksja dotycząca tego co i w jaki sposób oddać temu procesowi. U podstaw rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce oraz cyfryzacji i informatyzacji administracji publicznej znalazły się następujące pryncypia:

• Dostępność, bezpieczeństwo i zaufanie ? możliwość uzyskania dostępu do rzetelnej informacji lub bezpiecznej usługi niezbędnej obywatelowi oraz przedsiębiorcy;
• Otwartość i różnorodność ? brak dyskryminacji w dostępie do informacji, a w szczególności do informacji publicznej;
• Powszechność i akceptowalność ? dążenie, aby udział w dobrach społeczeństwa informacyjnego był oczywisty i jak najszerszy, a także by oferta produktów i usług społeczeństwa informacyjnego była maksymalnie szeroka;
• Komunikatywność i interoperacyjność ? zapewnienie dotarcia do pożądanej informacji w sposób bezpieczny, szybki, prosty i niezależny od zastosowanej technologii^[10].

Zasadniczym zadaniem dla władz w warunkach rozwoju technologii IT i rosnącej wagi informacji zarówno dla społeczeństwa jak i państwa stała się informatyzacja administracji publicznej. Jednostkom administracji rządowej i samorządowej niezbędne jest zapewnienie infrastruktury teleinformatycznej, jak również rozwiązań systemowych w tym zakresie, w tym zwłaszcza prawnych i organizacyjnych[11]. Dynamiczny rozwój kraju i gospodarki, stymulowany poprawą jakości zarządzania administracją w Polsce, zależy od kilku kluczowych czynników związanych między innymi założeniami cyfryzacją kraju i informatyzacji administracji, w obszarze:

• rejestrów publicznych, w tym szczególnie referencyjnych, ich uporządkowania i zinformatyzowania, określenia i zapewnienia warunków do ich współpracy i efektywnej wymiany danych (zgodnie z wymogami interoperacyjności) oraz udostępnienia zawartych tam informacji;
• procedur ? ich zidentyfikowania, zinwentaryzowania, uproszczenia, zinformatyzowania, zorientowania na użytkownika i korzyści, jaką uzyska on w wyniku realizacji usługi publicznej;
• infrastruktury ? zapewnienia optymalnych narzędzi przetwarzania informacji i danych (w tym szczególnie: sieci, systemów zarządczych, technologii przetwarzania danych), obszar ten współcześnie stał się na tyle newralgiczny, iż w celu jego ochrony powołano odrębne instytucje prawne i organizacyjne^[12];
• informacji zarządczej – kreowanej na podstawie wiarygodnych przekrojowych danych, stanowiących bazę do podejmowania decyzji w zakresie polityk publicznych i narzędzie do samoadaptacji systemów

Historia informatyzacji administracji publicznej w Polsce liczy już sobie kilkanaście lat, jednak dokładne wskazanie, od kiedy dokładnie możemy mówić o rozpoczęciu tego procesu, nie jest łatwe. Na potrzeby tej pracy uznałem za taki początek 1 kwietnia 2003 r.; tego dnia, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów, zostało także utworzone Ministerstwo Nauki i Informatyzacji      ^[13].

Za absolutnie priorytetowy (tzn. o największym znaczeniu w ciągu lat 2003-2006) cel w zakresie informatyzacji administracji publicznej uznano m.in. projekt „Wrota Polski” (zintegrowana platforma usług administracji publicznej dla społeczeństwa informacyjnego). Równolegle opracowano projekt ePUAP – elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej[14]. Niestety plany zapowiedziane w Strategii informatyzacji Rzeczypospolitej Polskiej – ePolska na lata 2004-2006 pozostały w znacznej mierze na papierze; pochodzący z października 2006 r. raport Najwyższej Izby Kontroli dotyczący rządowej strategii informatyzacji wykazał rozliczne zaniedbania przy jej realizacji^[15].

Można wyróżnić zasadnicze fazy rozwoju społeczeństwa informacyjnego kraju i informatyzacji administracji publicznej :

1. Przyjęcie Uchwały Sejmu RP z 14 lipca 2000 roku dot. społeczeństwa informacyjnego (SI).
2. Cele i kierunki rozwoju społeczeństwa informacyjnego ? KBN + Ministerstwo Łączności. 28 i 30 listopada 2000 ? szereg ważnych decyzji RM dot. rozwoju SI w Polsce ? m.in. obligujące Ministra Łączności do opracowania na podstawie strategii cząstkowych ministerstw wymienionych w dokumencie ?Cele i kierunki …? strategii e-Polska ? rozwoju SI na lata 2001 ? 2006.
3. 13 stycznia 2004 roku przyjęto ?Strategię informatyzacji Rzeczypospolitej Polskiej – ePolska na lata 2004 – 2006?.
4. Przyjęcie 17 lutego 2005 przez Sejm ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
5. ?Strategia kierunkowa rozwoju informatyzacji Polski w latach 2007 ? 2013 oraz perspektywiczna prognoza transformacji SI do roku 2020? w kontekście Strategii Lizbońskiej i Inicjatywy i2010.
6. Raport Państwo 2.0 – Nowy start dla e-administracji przyjęty przez MAC będący podsumowaniem stanu realizacji prac oraz propozycją nowego podejścia do problemu informatyzacji .

Obecnie realizowane są założenia dokumentów o charakterze strategicznym oraz dyrektyw Unii Europejskiej. Dla zobrazowania trendów w zakresie rozwoju społeczeństwa informacyjnego i informatyzacji administracji w Polsce warto przytoczyć dane ilościowe przedstawione na poniższych wykresach.

Rys. 1. Posiadanie komórki organizacyjnej odpowiedzialnej za informatyzację w urzędach administracji publicznej w Polsce w latach 2006-2008 (łącznie). /Źródło: Stan informatyzacji urzędów administracji publicznej w Polsce w 2008 roku, Raport generalny z badań ilościowych dla Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji  ARC ? rynek i opinie, Warszawa, lipiec 2009, mac.gov.pl.

Jak wynika z przedstawionego poniżej wykresu liczba deklaracji składanych elektronicznie do urzędów w Polsce wzrosła o 50%. Jest to tendencja zwyżkowa i po dzień dzisiejszy utrzymuje się na podobnym poziomie.

Rys. 2. Liczba deklaracji podatkowych przesyłanych drogą elektroniczną w Polsce w latach 2008-2011. / Źródło: K. Batko, G. Billewicz, E-usługi w biznesie i administracji publicznej, http://www.ue.katowice.pl/uploads/media/3_K.Batko_G.Billewicz_E uslugi_w_biznesie….pdf, dostęp: 15.07.2014.

Pomimo wzrostu pewnych wskaźników na tle innych krajów Polska nie wypada najkorzystniej. W Polsce najczęściej poszukiwanymi informacjami na stronach internetowych urzędów są oferty pracy, sprawy związane ze zdrowiem i ubezpieczeniami oraz nauką. Najmniejszym zainteresowaniem cieszą się informacje o przetargach publicznych^[16].

Rys. 3. Poziom elektronicznego świadczenia usług publicznych w Polsce i krajach Unii Europejskiej w procentach za 2002 rok. / Źródło: Strategia informatyzacji Rzeczypospolitej Polskiej ? ePolska na lata 2004-2006, Warszawa 2013.

W 2013 roku urzędy administracji publicznej realizowały pewne cele w zależności od charakteru urzędu. Urzędy powiatowe, zdecydowanie częściej niż inne urzędy samorządowe, wspierają rekrutację elektroniczną do szkół i przedszkoli (46%). Z kolei 66 urzędów gminnych udostępnia komputery lub stanowiska komputerowe z dostępem do Internetu dla obywateli. Ponad 60% urzędów z sektora administracji państwowej stosuje rozwiązania Web 2.0 w celu wsparcia funkcjonowania urzędu i komunikacji z obywatelami.

Połowa urzędów administracji państwowej otrzymała w 2013 roku powyżej 50 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, co świadczy o wzroście korzystania przez obywateli z tego typu usług. Ponad to z roku na rok wzrasta odsetek urzędów, które udostępniają swoją stronę internetową w różnych wersjach językowych. Obecnie 40% urzędów posiada takie udogodnienie. W porównaniu do roku 2012 odnotowano wzrost o 6 punktów procentowych. Najczęściej posiadanym udogodnieniem na stronie internetowej urzędu jest wyszukiwarka informacji (83%) oraz katalogi z informacjami gdzie należy załatwić daną sprawę.

Jak wynika z badań, z roku na rok rośnie odsetek urzędów posiadających elektroniczną skrzynkę podawczą. W roku 2013 wyniósł on 98%. Wśród urzędów posiadających elektroniczną skrzynkę podawczą 93% umiejscowiło ją na platformie ePUAP (co świadczy o przełamaniu problemów platformy sygnalizowanych w 2006 roku przez NIK).. Warto również zaznaczyć, iż ponad połowa urzędów administracji udostępnia usługi elektroniczne inne niż oparte o tzw. wzór pisma ogólnego (53%). To wzrost w porównaniu z 2012 rokiem o 20%^[17].

Dystans Polski do średniej dla 27 państw UE w zakresie rozwoju SI systematycznie zmniejsza się, jednak większość wskaźników osiąga wartości niższe od średniej unijnej. Notuje się tendencje wzrostową korzystania przez obywateli z usług administracji publicznej oraz wzrost świadczenia tych usług przez urzędy. Stan infrastruktury internetowej w Polsce charakteryzuje się jednak  niedostatecznym rozpowszechnieniem łączy szerokopasmowych oraz niską przepływnością. Poziom umiejętności cyfrowych wśród mieszkańców Polski jest często także niższy niż przeciętnie w UE podobnie zresztą jak zainteresowanie szkoleniami w tym zakresie. Polska ma też niezbyt wysoki odsetek specjalistów w obszarze teleinformatyki wśród ogółu pracujących.

Dysproporcje między nowoczesnością systemów teleinformatycznych, a skostnieniem instytucji je wdrażających, wyrażają się nadmiernym przywiązaniem do ?papieru? i niechęcią posługiwania się dokumentem w postaci elektronicznej. Co ważniejsze, działy informatyki tworzone w administracji publicznej są bardzo często słabymi komórkami, nie mającymi wpływu na procesy biznesowe macierzystych instytucji, niedowartościowane personalnie, finansowo, bez długofalowych planów szkoleń i rozwoju karier zawodowych^[18].

Dalsza informatyzacja administracji publicznej i rozwój społeczeństwa informacyjnego będzie wiąże się z koniecznością eliminowania barier (technicznych, społecznych, kulturowych) rozwoju występujących w tym obszarze, m.in. takich, jak:

• wykluczenie cyfrowe części społeczeństwa,
• brak powszechności podpisu elektronicznego,
• niski poziom wiedzy na temat technologii informacyjnych, zarówno wśród
• indywidualnych odbiorców, jak i wśród pracowników przedsiębiorstw,
• system prawny, który nie nadąża za zmianami technologicznymi.
• brak zaufania społeczeństwa do elektronicznej komunikacji i korzystania z e-usług,
• podwójny obieg dokumentów[19].

Bariery te powodują, że w Polsce e-usługi w administracji publicznej nie są jeszcze wykorzystywane powszechnie. Należy jednak zauważyć, iż są one sukcesywnie pokonywane, o czym świadczy chociażby coraz bardziej powszechny dostęp do Internetu szerokopasmowego, rozwijające się platformy e-usług, a w niektórych przypadkach możliwość korzystania z bezpłatnego podpisu elektronicznego. Istotna jest tu także zmieniająca się mentalność i świadomość użytkowników Internetu. Informatyzacja przestrzeni publicznej stanowi warunek konieczny rozwoju państwa w konkurencyjnym i zorientowanym na informację XXI wieku.

PRZYPISY

[1] J. E. Stiglitz, Globalizacja, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s. 22-25.

[2] W. Anioł, Polska wobec wzywań globalnego rozwoju [w:] S. Bieleń, Polityka zagraniczna Polski po wstąpieniu do NATO i do Unii Europejskiej ? problemy tożsamości i adaptacji¸ Difin, Warszawa 2010, s. 109-112.

[3] R. Kuźniar, Niebezpieczeństwa nowego paradygmatu bezpieczeństwa, [w:] R. Kuźniar, Z. Lachowski (red.), Bezpieczeństwo międzynarodowe czasu przemian: zagrożenia ? koncepcje ? instytucje, Warszawa 2003, s. 210

[4] A. Toffler, Trzecia fala, PIW, Warszawa 1997.

[5]Portal Ministerstwa Spraw Zagranicznych: https://www.msw.gov.pl/pl/bezpieczenstwo/organizacje-pozarzadow/5552,dok.html, dostęp: 28.12.2014.

[6] J. Brillman, J, Nowoczesne koncepcje i metody zarządzania, PWE, Warszawa 2002, s. 16.

[7]B. Bartoszewska, Czarnecki R, Rynek ICT w Polsce a rozwój społeczeństwa informacyjnego, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, nr 597. Ekonomiczne Problemy Usług, Szczecin 2010.

[8] Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 2010.

[9] Strategia rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013, MSWIA, Warszawa 2008.

[10] Ibidem.

[11] E. Kolbusz, W. Olejniczak, Z. Szyjewski, Inżynieria systemów informatycznych w e-gospodarce, PWE, Warszawa 2005, s. 68.

[12] Narodowy Program Ochrony Infrastruktury Krytycznej, Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, Warszawa 2013.

[13] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2003 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Nauki i Informatyzacji i zniesienia urzędu Komitetu Badań Naukowych (Dz.U. 2003 nr 51 poz. 443).

[14] B. Szafrański, R. Weydmann, Nowy model świadczenia e-usług publicznych, Wrocław 2012, s. 12.

[15] Informacja o wynikach kontroli świadczenia usług publicznych przez niektóre organy administracji rządowej przy zastosowaniu mediów elektronicznych (P/05/050; KGP/41012/05), nik.gov.pl.

[16] Społeczeństwo informacyjne a informatyzacja, Mazowiecki Oddział Polskiego Towarzystwa Informatycznego, materiały z konferencji naukowej.

[17] Wpływ cyfryzacji na działanie urzędów administracji publicznej w Polsce w 2013 r., Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, Warszawa, Grudzień 2013, badania dostępne na stronie: https://mac.gov.pl/files/wp-content/uploads/2011/12/PBS_MAC_Cyfryzacja_full_PL-2012.pdf, dostęp: 15.07.2015.

[18] M. Abramowicz, Społeczeństwo informacyjne a informatyzacja (materiały z konferencji naukowej).

[19] A. Dąbrowska, M. Janoś-Kreso, A. Wódkowski, E-usługi a społeczeństwo informacyjne, Difin, Warszawa 2009, s. 176.