Zapewnienie bezpieczeństwa ludności cywilnej w czasie pokoju, kryzysu i wojny jest wyrazem realizacji podstawowej funkcji państwa. W Polsce rozwiązania prawne i organizacyjne w obszarze ochrony ludności sięgają już XVII wieku. Niemniej początki tego, co współcześnie można ująć w kategorii Obrony Cywilnej odnajdujemy po I wojnie światowej, a dojrzałość rozwiązań w tym zakresie nastąpiła w okresie Rzeczypospolitej Ludowej. Współcześnie w myśl prawa międzynarodowego i przepisów prawa krajowego Obrona Cywilna pozostaje zasadniczym instrumentem zapewnienia bezpieczeństwa i zabezpieczania potrzeb egzystencjalnych ludności w czasie wojny oraz instrumentem wsparcia władz cywilnych i podmiotów ratowniczych w sytuacjach klęsk żywiołowych i katastrof technicznych. Równolegle z rozwojem Obrony Cywilnej tworzono podstawy prawne i rozwiązana organizacyjne mające na celu zintegrowanie wszelkich wysiłków ukierunkowanych na ochronę ludności w sytuacjach poważnych zagrożeń niemilitarnych. Ważnym krokiem w tym kierunku było stopniowe tworzenie i doskonalenie systemu zarządzania kryzysowego. Obecnie system zarządzania kryzysowego jest zasadniczym elementem systemu bezpieczeństwa narodowego, którego celem jest zapobieganie sytuacjom kryzysowym, przygotowanie do przejmowania nad nimi kontroli, reagowanie w przypadku ich oraz usuwaniu skutków zagrożenia. Jak wynika z kontroli uprawnionych podmiotów i literatury przedmiotu Obrona Cywilna w Polsce wymaga kompleksowej reformy, co powinno być priorytetem w działaniach ukierunkowanych na doskonalenie rozwiązań w zakresie ochrony ludności.
Podjęcie rozważań nad genezą i ewolucją wybranych aspektów ochrony ludności w Polsce stwarza metodycznie uzasadniony wymóg zidentyfikowania i wyjaśnienia zasadniczych pojęć używanych w niniejszym opracowaniu. Zarówno obrona cywilna, jak i zarządzania kryzysowego wpisują się w szerszą kategorie pojęciową ochrona ludności. Ochron ludności jest pojęciem obszernym, które nie doczekało się jednolitej i powszechnie akceptowanej definicji.
Warto natomiast przytoczyć syntetyczną definicję zawartą w Projekcie ustawy o ochronie ludności z 2009 roku, gdzie ochronę ludności definiuje się jako zintegrowaną działalność organów administracji publicznej i podmiotów realizujących zadania ochrony ludności mającą na celu zapewnienie bezpieczeństwa obywateli, porządku publicznego, ochronę życia i zdrowia osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochronę mienia, środowiska i dziedzictwa kulturowego na wypadek wystąpienia sytuacji zagrożenia[1].Jak wynika z zaprezentowanej definicji ochrona ludności cywilnej jest działaniem o charakterze zintegrowanych obejmującym wiele przedsięwzięć. Przedsięwzięcia te obecnie wpisują się w funkcjonowanie systemu zarządzania kryzysowego oraz zadań obrony cywilnej przewidzianych do realizacji na czas wojny. Rozważania należy rozpocząć od problematyki obrony cywilnej, gdyż jej początki sięgają okresu II wojny światowej w przeciwieństwie do zarządzania kryzysowego, który w Polsce jest zagadnieniem stosunkowo młodym.
Obrona Cywilna została powołana do życia przez społeczność międzynarodową, decyzją zawartą w art. 61 Protokołu Dodatkowego I do Konwencji Genewskich z 12 sierpnia 1949 r. dotyczących ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych. Był to wyraz postępującego zjawiska humanizacji konfliktów zbrojnych i rozwoju norm międzynarodowego prawa humanitarnego konfliktów zbrojnych. Jej organizację w czasie prowadzenia działań wojennych tworzą organizacje o charakterze niewojskowym zapewniając odpowiednie warunki bytu ludności i niosące niezbędną pomoc dla poszkodowanych[2].
Polska była jednym z pierwszych spośród 163 państw, które podpisały dokumenty tzw. Prawa humanitarnego, przyjętego w IV Konwencji Genewskiej z 12 sierpnia 1949 r. o ochronie osób cywilnych podczas wojny. Nieco później podpisała dalsze dokumenty prawa humanitarnego, opracowane ostatecznie w latach 1974 ? 1977 i uchwalone na konferencji dyplomatycznej[3].Początki struktur realizujących zadania obrony cywilnej w Polsce pojawiły się w zasadzie dopiero w okresie dwudziestolecia międzywojennego, co spowodowane było doświadczeniami I wojny światowej. Bombardowania i użycie gazów bojowych zrodziły konieczność ochrony ludności działającej na zapleczu frontu. Z inicjatywy administracji wojskowej 15 stycznia 1922 r. powstał pierwszy w Polsce referat obrony przeciwlotniczej w IV Departamencie MSWojsk[4].
Użycie gazów bojowych na froncie nad dolną Bzura i Rawką w 1915 r. Rozwój broni chemicznej oraz środków napadu powietrznego dał asumpt do tworzenia rozwiązań pozwalających na ochronę ludności cywilnej w sytuacji zagrożenia militarnego / dobroni.pl
Potrzeba ochrony ludności przed skutkami potencjalnych uderzeń przeciwnika stanowiła również asumpt do aktywizacji organizacji społecznych działających w tym zakresie. Do najważniejszych z nich należały Towarzystwo Obrony Przeciwgazowej i Ligę Obrony Powietrznej Państwa. Organizacje te zajmowały się uświadamianiem społeczeństwa i władz o potencjalnych skutkach napadów powietrznych i gazowych. W 1924 roku połączono te dwie organizację w jedną – Ligę Obrony Powietrznej i Przeciwgazowej. Poprawę koordynacji wysiłków organizacji pozarządowych i podmiotów państwa przyniosło uchwalenie ustawy o obronie przeciwlotniczej przeciwgazowej z dnia 15 marca 1934 r[5].
Członek Ligi Obrony Powietrznej i Przeciwgazowej podczas ćwiczeń / ock.gov.pl
W obliczu zagrożenia wojennego obrona przeciwlotnicza bierna, z powodu klęski militarnej kraju, nie zdążyła w pełni zrealizować wszystkich stawianych przed nią stojących zadań. Założenia ochrony ludności z okresu międzywojennego obowiązywały do 1951 roku, gdy powołano Terenową Obronę Przeciwlotniczą (TOPL). Jej zasadniczym zadaniem było zapewnienie normalnego funkcjonowania aparatu administracyjnego państwa, ochrona ludności, zakładów pracy i obiektów strategicznych przed napadem powietrznym nieprzyjaciela[6].
W tym czasie wiele przyjmowanych rozwiązań w zakresie ochrony ludności wpisywało się w logikę zimno wojennej konfrontacji i przygotowywaniu społeczeństw na potencjalne uderzenia zarówno bronią konwencjonalną, jak i bronią masowego rażenia. Rozwój systemu Obrony Terytorium Kraju przyczynił się do włączenia TOPL w jego struktury i przemianowaniem jej na Powszechną Samoobronę. Jej zadania obejmowały m.in.: szkolenie obronne społeczeństwa, alarmowanie o ewentualnym napadzie powietrznym, koordynowanie działań organizacji społecznych w zakresie samoobrony[7].
Koncepcja systemu obrony cywilnej zbliżonego do jego współczesnej formie zaczęła się konkretyzować w Polsce pod koniec lat 60 XX wieku. Podstawą prawną do jej funkcjonowania stała się ustawa o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej z 1967 roku, która de facto w nieco znowelizowanej formie obowiązuje po dziś dzień. Po zakończeniu ogólnokrajowych ćwiczeń o kryptonimie ?Kraj 73? i nowelizacji przywołanej ustawy, tego samego roku Rada Ministrów powołała do życia Obronę Cywilną[8].
Terenowa Obrona Przeciwlotnicza – ćwiczenia na ul. Partyzantów w Zamościu, 1962 r. / archiwum.zam.pl
W myśl zapisów ustawowych jej zasadniczym celem miała być ochrona ludności poprzez realizację przedsięwzięć takich, jak między innymi: alarmowanie, zaciemnianie i wygaszanie, zaopatrywanie ludności w sprzęt ochronny, przygotowywanie schronów, organizowanie i przygotowywanie jednostek sił ratowniczych, rozśrodkowanie ludności itp. Kolejne przeobrażenia obrony cywilnej wynikały z powiązania z aparatem administracyjnym państwa i gospodarką, a dokonywały się na przełomie lat 70 i 80 XX wieku[9].
Polityka bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej po transformacji ustrojowej z 1989 roku nabierała z czasem wyraźny prozachodni kierunek. Wejście naszego państwa w struktury Sojuszu Północnoatlantyckiego i Unii Europejskiej stało się również determinantem zmian obszarze ochrony ludności, w tym właśnie omawianej Obrony Cywilnej (OC).
Zasadniczą zmianę, charakterystyczną dla demokratyzacji władzy i ustabilizowania sytuacji geopolitycznej w regionie stanowiło przekazanie zwierzchnictwa nad OC z Ministerstwa Obrony Narodowej do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w 1997 roku[10].
Obecnie Obrona Cywilna w Polsce jest wkomponowana w system obronny państwa i stanowi strukturę realizacyjną ochrony ludności cywilnej przed skutkami działań zbrojnych i klęsk żywiołowych podczas wojny. Niemniej jednak tworzone doraźnie formacje Obrony Cywilnej mogą zostać wykorzystane w przedsięwzięciach z zakresu zarządzania kryzysowego[11].
Niestety, jak wynika z informacji o wynikach kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli (NIK) w 2011 roku Obrona Cywilna w Polsce pozostaje instytucją fasadową i nie jest zdolna do sprawnej realizacji stawianych przed nią zadań w czasie pokoju. Kontrola przeprowadzona w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji, Komendzie Głównej Straży Pożarnej oraz wybranych urzędach wojewódzkich i gminnych oraz starostwach powiatowych wykazała szereg nieprawidłowości. W świetle wyników kontroli obecnie funkcjonujący model systemu obrony cywilnej w Polsce jest nieadekwatny do aktualnych potrzeb, w tym wynikających z członkostwa Polski w Unii Europejskiej, obecnej organizacji państwa i stanu infrastruktury państwa.
Jak podkreślają Autorzy raportu stanowiącego syntezę wyników kontroli normy prawne regulujące organizację i funkcjonowanie obrony cywilnej nie zapewniają skutecznego koordynowania działań dotyczących szeroko pojętej ochrony ludności oraz współdziałania w zwalczaniu klęsk żywiołowych wykonywanych w ramach struktur obrony cywilnej z działalnością wykonywaną w tym zakresie przez inne podmioty. Brakuje również mechanizmów zapewniających niezbędną, skuteczną koordynację działań w ramach samego systemu obrony cywilnej. Zadania obrony cywilnej kraju zostały bowiem powierzone odrębnym organom i formacjom, jednak bez precyzyjnego określenia ich wzajemnych relacji, zasad współdziałania oraz odpowiedzialności za poszczególne zadania[12].
Należy zaznaczyć, iż od kontroli przeprowadzonej w 2011 roku minęło już kilka lat, a wyniki kontroli stanowiły asumpt dla odpowiedzialnych podmiotów do usunięcia nieprawidłowości. W 2014 roku Komendant Główny Straży Pożarnej, jako szef Obrony Cywilnej Kraju dokonał oceny przygotowań w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej. Jak wynika z jej wyników wiele z przedstawionych przez NIK problemów zostało rozwiązanych. Poprawa widoczna jest przede wszystkim w aspekcie doskonalenia systemu wykrywania, ostrzegania i alarmowania oraz częstotliwości szkoleń kadry właściwych instytucji i urzędów oraz ćwiczeń realizowanych przez administrację publiczną i podmioty ochrony ludności[13].
Widoczny charakterystyczny symbol Obrony Cywilnej na umundurowaniu przeznaczonym dla członków formacji. Magazyn Obrony Cywilnej w Gorzowie. Obecnie niestety tego typu składy sprzętu to rzadkość /gazetalubuska.pl
Nadal jednak problemem są niespójne przepisy prawne i nakładanie się kompetencji poszczególnych podmiotów odpowiedzialnych za realizację zadań Obrony Cywilnej. Wskazuje się także na konieczność konsolidowania dokumentów planistycznych dotyczących obrony cywilnej i zarządzania kryzysowego. Sporym wyzwaniem jest również konieczność modernizacji lub wymiany infrastruktury systemu ostrzegania i alarmowania ludności. Obecny stan prawny i organizacyjny uniemożliwia także zapewnienie odpowiedniego przygotowania zadań związanych z likwidacją skażeń i zakażeń[14].
Przechodząc do rozważań nad genezą zarządzania kryzysowego w Polsce należy poczynić kilka uwag. O ile zarządzanie kryzysowe w zorganizowanym i systemowym ujęciu nabiera pożądanego kształtu dopiero po uchwaleniu i wdrożeniu zapisów ustawy o zarządzaniu kryzysowym z 2007 roku, to przedsięwzięcia mieszczące się w kategorii pojęciowej ?zarządzanie kryzysowe? realizowane były w zasadzie od dawna obejmując skoordynowane działania zapobiegające wystąpieniu poważnych zagrożeń, przejmowanie nad nimi kontroli oraz likwidację ich skutków[15].
Przykładem jest tu chociażby przyjęcie w 2002 roku dnia 18 kwietnia 2002 r. ustawy o stanie klęski żywiołowej. W ustawie określono zasady wprowadzenia stanu klęski żywiołowej oraz uregulowano zasady funkcjonowania społeczeństwa i aparatu administracyjnego po jego wprowadzeniu. Szczegółowo opisano zakres działań i kompetencji organów władzy publicznej, a także określono zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w czasie wprowadzenia stanu klęski żywiołowej[16].
Według Autorów Słownika terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, obecnie poprzez zarządzanie kryzysowe (a właściwie zarządzanie w sytuacjach kryzysowych) należy rozumieć reagowanie na nadciągający lub już trwający kryzys i usuwanie jego skutków w cyklu zdarzeń i czynności, od przewidywania i planowania antykryzysowego wraz z reagowaniem na codzienne zdarzenia, aż po zakończenie odbudowy ze zniszczeń (przygotowanie, reagowanie, odbudowa)[17].
Postępująca transformacja struktur państwa i prawa, różnorodność występujących zagrożeń naturalnych i ścisła specjalizacja jak również profesjonalizacja całej sfery administracji publicznej i jej służb stały się wyzwaniem, które dla rządzących oznaczało próbę zweryfikowania posiadanych sił i dostępnych środków. Działania te miały na celu opracowanie kompleksowych rozwiązań systemowych w zakresie zarządzania kryzysowego. Tak zdefiniowany system miał zapewniać efektywne współdziałanie organów administracji publicznej oraz koordynację podległych służb, straży i inspekcji w sytuacjach kryzysowych. Funkcjonalność tego systemu musiała uwzględniać posiadane zasoby i wprost proporcjonalnie przełożyć je na efektywne działania skierowane na zapewnienie maksymalnego skutku[18].
System zarządzania kryzysowego w Polsce w znacznej mierze oparto o organa administracji publicznej , zgodnie z podziałem administracyjnym państwa / rcb.gov.pl
Założenia zarządzania kryzysowego, jak i sam system ulegał na przełomie lat pewnym zmianą o czym świadczą nowelizacje aktów prawnych regulujących jego funkcjonowanie. Zapisy przyjęte w ustawie o zarządzaniu kryzysowym z 2007 roku okazały się na tyle niespójne, że zostały zaskarżone do trybunału konstytucyjnego. W konsekwencji ustawę znowelizowano w 2009 a następnie w 2010 r[19].
Obecnie system zarządzania kryzysowego stanowi zasadniczy element systemu bezpieczeństwa narodowego. W tym sensie podsystem zarządzania kryzysowego jest elementem podsystemu kierowania bezpieczeństwem narodowym. Dlatego też system ten oparto o organy administracji publicznej, które pełnią funkcję nadrzędnych organów zarządzających zgodnie z podziałem terytorialnym państwa. System ten podlega ciągłemu doskonaleniu (szczególnie w aspekcie informatyzacji, czytaj: ) i integracji w myśl założeń Strategii rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej do 2022 roku[20].
PRZYPISY
[1] Projekt ustawy o ochronie ludności z 31 sierpnia 2009 r.,
[2] B. Janusz-Pawletta, Międzynarodowe prawo humanitarne konfliktów zbrojnych, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2012, s. 77.
[3] Ibidem, s. 78.
[4] R. Kalinowski, Obrona Cywilna w Polsce, Siedlce 2011, s. 27-30.
[5] J. Suwart, Zarys Obrony Cywilnej w Polsce w latach 1920-1996, Warszawa 2003, s. 41.
[6] R. Kalinowski, Obrona Cywilna?, op. cit., s.
[7] http://wzk.poznan.uw.gov.pl/?q=node/289, dostęp: 20.15.2015 r.
[8] R. Kalinowski, Obrona Cywilna?, op. cit., s. 39-42.
[9] P. Kmiecik, Obrona Cywilna w Polsce, cz. 1, ?Nowa Strategia? 2013, nr. 1., Nowa Strategia, Warszawa 2013, s. 39.
[10] Ibidem, s. 41.
[11] R. Grocki, Zarządzanie kryzysowe ? dobre praktyki, Difin, Warszawa 2012, s. 71.
[12] Informacja o wynikach kontroli ?Przygotowanie struktur obrony cywilnej do realizacji zadań w okresie wojny i pokoju? Najwyższa Izba Kontroli, Warszawa 2012.
[13] Ocena przygotowań w zakresie ochrony ludności cywilnej w Polsce w 2014 r. Komenda Główna Straży Pożarnej, Warszawa 2015.
[14] Ibidem.
[15] K. Sienkiewicz ? Małyjurek, F. R. Krynojnewski, Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej, Wyd.
DIFIN, Warszawa 2010, s. 9
[16] Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, Dz.U. 2002 nr 62 poz. 558.
[17] B. Balcerowicz (red.), Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, AON, Warszawa 2002, s. 156.
[18] J. Pliżys, Zarządzanie kryzysowe, PPH ZAPOL, Szczecin 2007, s. 71-72
[19] Podając za: P. Szmitkowski, System ochrony ludności w Polsce – historia i współczesność, [w:] ?Colloquium wydziału nauk humanistycznych i społecznych? 2012, nr. 4, Uniwersytet Przyrodniczo-Humanistyczny w Siedlcach, Siedlce 2012.
[20] Strategia rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej do 2022 roku, MON, Warszawa 2013.
