OBWE – proces instytucjonalizacji i struktura

Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE) to ugrupowanie regionalne w rozumieniu rozdziału VIII Karty Narodów Zjednoczonych. Zasadniczym celem jej funkcjonowania jest umacnianie bezpieczeństwa i współpracy na obszarze od Władywostoku po Vancouver.  Szczytowy okres działalności OBWE przypadł na okres zimnej wojny. W jej ramach wypracowano skuteczne mechanizmy przeciwdziałania konfliktom,które doprowadziły do zmniejszenia napięć pomiędzy NATO, a Układem Warszawskim. Pod auspicjami organizacji podpisano również Traktat o konwencjonalnych zbrojeniach w Europie (Traktat CFE), który wprowadził limity uzbrojenia na europejskim terytorium państw NATO i UW.  W obliczu sytuacji na Ukrainie, a wcześniej w Gruzji, pojawiają się uzasadnione pytania o jej role we współczesnym środowisku bezpieczeństwa międzynarodowego. Aby jednak podjąć studia strategiczne nad przyszłością organizacji, należy omówić proces jej instytucjonalizacji oraz  zadania i strukturę.

WSTĘP

Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE) już przeszło 30 lat wpisuje się w ogólnoeuropejski krajobraz bezpieczeństwa, początkowo funkcjonując w ramach wielostronnego procesu w formule konferencji, a obecnie w formie zinstytucjonalizowanej organizacji tworząc system bezpieczeństwa paneuropejskiego. Organizacja swą genezę i rozkwit ma czasach zimnowojennej rywalizacji Paktu Atlantyckiego i Układu Warszawskiego wraz z tworzącymi je państwami[1]. Kres zimnej wojny, rozpad ZSRR, likwidacja bipolarnego systemu bezpieczeństwa światowego i rozwiązanie Układu Warszawskiego wywołały w latach 90. ubiegłego wieku gwałtowny spadek możliwości kierowania procesami międzynarodowymi. Dawne systemy i mechanizmy bezpieczeństwa okazały się nieefektywnymi, raptownie wzrosła regionalna i częściowo globalna niestabilność[2].

Państwa należące do OBWE (zielony) i współpracujące (pomarańczowy). / wikmedia

W nowych uwarunkowaniach międzynarodowego środowiska bezpieczeństwa po zakończeniu zimnej wojny wielu ekspertów zaczęło zadawać zasadne pytanie o dalszą przyszłość OBWE[3]. Choć organizacja wymaga w wielu obszarach solidnej reformy, to należy zaznaczyć, iż  OBWE zajmuje szczególne miejsce w systemie europejskich instytucji. Jest organizacją o najszerszym zasięgu terytorialnym i jedyną skupiającą swą uwagę na sprawach bezpieczeństwa. Choć z polskiej perspektywy jej rola może wydawać się marginalna to należy pamiętać o dużej aktywności OBWE na terenie byłych republik radzieckich, gdzie często jest jedyną akceptowaną przez strony konfliktu organizacją międzynarodową. W czasach zimnej wojny na konferencjach przeglądowych i w ramach organizacji przyjęto wiele porozumień i umów międzynarodowych ograniczających napięcie pomiędzy rywalizującymi blokami polityczno-militarnymi[4]. Tym samym warto przybliżyć genezę OBWE i omówić strukturę organizacji.

AKT KOŃCOWY KBWE I ?PROCES HELSIŃSKI? DO ?SZCZYTU? W STAMBULE                      

Idea zwołania Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (KBWE) pojawiła się już w latach 60 XX wieku, natomiast propozycje budowy ogólnoeuropejskiego systemu bezpieczeństwa były zgłaszane już wcześniej, chociażby przez polskiego ministra spraw zagranicznych Adama Rapackiego[5]. Akt Końcowy KBWE poprzedzony był licznymi układami dwustronnymi o normalizacji stosunków pomiędzy państwami socjalistycznymi, a RFN, porozumieniem regulującym status Berlina zachodniego, rokowaniami w sprawie rozmów dwustronnych pomiędzy ZSRR a USA w 1969 roku oraz serią umów pomiędzy mocarstwami. Na spotkaniu Rady NATO w 1972 roku ministrowie spraw zagranicznych państw członkowskich uznali za celowe rozpoczęcie rozmów multilateralnych na temat przygotowania Konferencje Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, na której miał zostać wypracowany konsensus w sprawach bezpieczeństwa, praw człowieka i środowiska naturalnego[6].

Akt Końcowy Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie został podpisany przez 35 szefów państw i rządów na zakończenie obrad Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie w dniu 1 sierpnia 1975 roku. Należy wyraźnie podkreślić, iż był to pierwszy przypadek w czasie zimnej wojny, gdy na tak wysokim szczeblu państwa obu bloków zdecydowały się przyjąć wspólne zasady postępowania w stosunkach międzynarodowych. Akt stał się zalążkiem nadzieji na wzrost zaufania oraz zakończenie rywalizacji pomiędzy dwoma przeciwstawnymi blokami.  Jego sygnatariuszami stały się 33 państwa europejskie oraz Kanada i USA[7].

Regulacje przyjęte w Akcie Końcowym podzielone zostały na tzw. koszyki. Koszyk I stanowiły Zagadnienia bezpieczeństwa w Europie, na które składały się: Deklaracja zasad rządzących stosunkami między państwami uczestniczącymi oraz Dokument w sprawie środków budowy zaufania oraz niektórych aspektów bezpieczeństwa i rozbrojenia. Za kluczową część koszyka I uważa się katalog zasad obowiązujących w stosunkach międzynarodowych, na które składały się:

• suwerenna równość;
• powstrzymanie się od groźby użycia siły i jej użycia;
• nienaruszalność granic;
• integralność terytorialna państw;
• pokojowe rozstrzyganie sporów;
• nieingerencja w sprawy wewnętrzne;
• poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności;
• równouprawnienie i prawo narodów do samostanowienia;
• współpraca między państwami;
• wykonywanie w dobrej wierze zobowiązań wynikających z prawa międzynarodowego.

Koszyk II – Współpraca w dziedzinie gospodarczej, naukowej i technicznej oraz środowiska naturalnego – obejmował zagadnienia z zakresu wymiany handlowej, współpracy gospodarczej oraz naukowo-technicznej. Z kolei w koszyku III – Współpraca w dziedzinie humanitarnej i dziedzinach pokrewnych – odniesiono się do zagadnień związanych z kontaktami międzyludzkimi, informacją i współpracą w dziedzinie kultury oraz edukacji. IV koszyk stanowił zapowiedź kontynuacji procesu KBWE[8].

Istotne znacznie dla  pogłębiania instytucjonalizacji w ramach KBWE miały decyzje, które zapadły na szczycie w Helsinkach w 1992 r. Na spotkaniu tym państwa uczestnicząc w konferencji uznały KBWE za porozumienie regionalne, zgodnie z rozdziałem VIII Karty Narodów Zjednoczonych. Wówczas powołano także Urząd Wysokiego Komisarza do spraw Mniejszości Narodowych, stworzono ramy współpracy w dziedzinie utrzymania międzynarodowego bezpieczeństwa i pokoju pomiędzy KBWE, NATO, UZE, i WNP oraz poszerzono instrumenty wczesnego ostrzegania, zapobiegania konfliktom oraz zażegnywania istniejących konfliktów. Na kolejnych spotkaniach podejmowano decyzje dotyczące dalszych przekształceń instytucjonalnych[9].

W celu zwiększenia efektowności pracy organów i czytelnego podziału ich kompetencji utworzono Stały Komitet, którego zasadniczym zadaniem jest kierowanie operacjami pokojowymi przewidzianymi jako instrumentarium KBWE. Utworzone Centrum Zapobiegania Konfliktu stało się częścią sekretariatu. Proces Helsiński wprowadził także mechanizmy KBWE w zakresie ludzkiego wymiaru. Idąc chronologicznie dalej, istotne dla dalszej instytucjonalizacji były postanowienia konferencji przeglądowej w Budapeszcie, która  rozpoczęła się 10 października i trwał do 6 grudnia 1994 r.  Na konferencji ustalono, iż od 1 stycznia 1995 r. KBWE zmieni nazwę na OBWE (Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie)[10].

Szczyt Stambulski, który miał meisce 18 – 19 listopada 1999 roku stanowił kolejny etap rozwoju organizacji ponieważ podpisano na nim następujące dokumenty:

Karta Bezpieczeństwa Europejskiego (KBE).

Karta Bezpieczeństwa Europejskiego stanowi bowiem polityczną deklarację państw OBWE, definiującą rolę i zadania organizacji w nowych realiach międzynarodowych w Europie. Karta promuje kooperatywny model bezpieczeństwa europejskiego, w którym jest miejsce dla wielu różnych współpracujących ze sobą podmiotów odpowiedzialnych za to bezpieczeństwo. KBE definiuje niejako na nowo rolę OBWE w zapobieganiu konfliktom, cywilnych aspektach bezpieczeństwa, promowaniu praw człowieka. Podkreśla wagę zagrożeń dla demokracji i bezpieczeństwa płynących z sytuacji wewnętrznej poszczególnych państw.

Akt Końcowy Konferencji Państw – Stron Traktatu CFE.

Znowelizowany Traktat CFE, podpisany przez przywódców 30 państw, w tym Polski, stanowi prawnotraktatowe potwierdzenie nowych realiów geopolitycznych i geostrategicznych na kontynencie europejskim po rozpadzie Układu Warszawskiego i ZSRR. Adaptowany CFE potwierdza redukcję potencjału militarnego w pięciu głównych kategoriach uzbrojenia państw-stron. Dodatkowo, dzięki dołączeniu do Traktatu systemu politycznych oświadczeń państw środkowoeuropejskich „nowy” CFE zapewnia zamrożenie potencjału militarnego w Okręgu Kaliningradzkim i na Białorusi na obecnym poziomie.

Deklaracja Polityczna

Deklaracja zawiera ocenę bieżącej działalności OBWE i ustala program działania przed następnym „szczytem”. 16 listopada 1999 roku przyjęty został (na zasadzie consensusu, bez podpisywania)Dokument Wiedeński 1999 r. o środkach zaufania i bezpieczeństwa w dziedzinie militarnej – CSBM. Ma on mniejsze znaczenie, niż Traktat CFE, ale jest częścią obecnego porządku wojskowego w Europie, zwiększając przewidywalność i przejrzystość w sferze militarnej[11].

STRUKTURA OBWE

Strategiczne priorytety OBWE określane są podczas spotkań na szczeblu głów państw i szefów rządów. Ostatnie takie spotkanie (szczyt) odbyło się w stolicy Kazachstanu Astanie w dniach 1-2 grudnia 2010 r. W jego trakcie przyjęta została Rocznicowa Deklaracja Polityczna z Astany[12].

Rada Permanentna

Organem regularnych konsultacji politycznych i podejmowania decyzji jest Rada Permanentna (Permanent Council). Jej członkami są stali przedstawiciele państw członkowskich, którzy spotykają się na cotygodniowych posiedzeniach. Siedzibą Rady jest Wiedeń.

Wyższa Rada

Funkcję pomocniczą wobec powyższych instytucji spełnia Wyższa Rada (Senior Council) – złożona z dyrektorów i innych urzędników wysokiego szczebla. Raz w roku urzędnicy państw członkowskich spotykają się w Pradze jako Rada Gospodarcza (Economic Council). Ministrowie Spraw Zagranicznych państwa członkowskich również spotykają się corocznie na forum Rady Ministerialnej (Ministerial Council).

Przewodniczący

Organem zarządzającym bieżącą działalnością organizacji jest Przewodniczący (Chairman-in-Office). Przewodniczącym jest minister spraw zagranicznych kraju, który aktualnie sprawuje przewodnictwo. Zmiany na tym urzędzie następują corocznie. W sprawowaniu funkcji Przewodniczącemu pomaga poprzedni przewodniczący oraz minister z kraju, który będzie sprawował funkcję przewodniczącego następnie.

Sekretariat

Funkcje pomocnicze wobec struktur OBWE spełnia Sekretariat. Pracą sekretariatu kieruje Sekretarz Generalny (Secretary General), który desygnowany jest na trzy letnie kadencją – od czerwca 1999 roku funkcję tą sprawuje ambasador Jan Kubis ze Słowacji. Sekretarz Generalny jest również reprezentantem Przewodniczącego i pomaga mu w operacyjnej działalności a także zarządza działalnością struktur OBWE. W strukturze sekretariatu wyodrębniono Biuro Sekretarza Generalnego, Centrum Zapobiegania Konfliktom, Departament Administracji i Operacji.

Agendy Specjalistyczne

W ramach Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie zostało utworzonych kilka specjalistycznych agend. Do najważniejszych należy zaliczyć Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (Office for Democratic Institutions and Human Rights – ODIHR). Biuro zajmuję się monitorowaniem prawidłowości przeprowadzania wyborów i rozwoju narodowych instytucji demokratycznych oraz organizacji związanych z ochroną praw człowieka.

Reprezentant dla Wolności

Kolejną, założoną w 1997 roku agendą OBWE jest Reprezentant dla Wolności Mediów (Representative on Freedom of the Media). Reprezentant obserwuje rozwój mediów w krajach europejskich. Jego zadaniem jest reakcja na działania władz, które zagrażałyby wolności wypowiedzi. Biuro reprezentanta znajduje się w Wiedniu, obecnie tą funkcję sprawuje pan Freimut Duve.

Zgromadzanie Parlamentarne

Kolejnym forum dyskusji w ramach OBWE jest Zgromadzanie Parlamentarne (OSCE’s Parliamentary Assembly). W posiedzeniach zgromadzania, które odbywają się co najmniej raz do roku – w lipcu, bierze udział ponad 300 parlamentarzystów ze wszystkich państw członkowskich. Zgromadzenie omawia działalność organizacji, efektem jego prac są rezolucje i rekomendacje dla prac innych instytucji OBWE. Przedstawiciele Zgromadzenia są również członkami delegacji monitorujących wybory. Sekretariat Zgromadzenia mieści się w Kopenhadze.

Sąd Arbitrażowy

Przy Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie utworzono sąd arbitrażowy w Genewie (Court of Conciliation and Arbitration). Strony, które podpisały stosowną konwencje mogą poddać istniejący między nimi spór rozwiązaniu międzynarodowych arbitrów. W ramach konwencji działa również Komisja Koncyliacyjna i Trybunał Arbitrażowy.

Ogólnie w instytucjach OBWE i jej strukturach zatrudnionych jest przeszło 270 urzędników, około 3000 osób sprawuje funkcje pomocnicze, głównie w krajach członkowskich. Budżet organizacji na 2000 rok wynosi 191 mln. Euro[13].

PODSUMOWANIE

KBWE/OBWE na przestrzeni dziejów wypracowała sobie trwałe miejsce w ramach społeczności międzynarodowej. Pogłębiająca się instytucjonalizacja  połączona z wielokierunkowym rozwojem funkcji oraz modyfikacjami procesu decyzyjnego przyczyniły się do wzrostu znaczenia organizacji. O ważnej pozycji OBWE świadczy ilość misji prowadzonych przez tą organizację w rejonach konfliktów. Misje OBWE znajdują się w Bośni i Hercegowinie, Byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonia, Kosowie. Przedstawiciele OBWE znajdują się również w Czeczenii, Albanii, Białorusi. Biura organizacji otwarto w większości krajów byłego Związku Radzieckiego, między innymi w Uzbekistanie, Kazachstanie, Turkmenistanie i Kirgizji[14].

BIBLIOGRAFIA

1. D. Rotfeld, Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie: geneza, teraźniejszość, przyszłość, ?Stosunki Międzynarodowe? 2005, nr 3-4.
2. Towpik, Bezpieczeństwo w stosunkach międzynarodowych. Aspekty militarne, [w] E. Haliżak, R, Kuźniar, Stosunki międzynarodowe. Geneza, struktura, dynamika, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Warszawa 2001.
3. KBWE. Dokument budapesztański 1994. Ku prawdziwemu partnerstwu w nowej erze, Warszawa 1995.
4. P. Grudziński, KBWE/OBWE wobec problemów pokoju i bezpieczeństwa regionalnego, Aspra, Warszawa 2002.
5. S. Florczyk, System Paneuropejski [w:]  T. Łoś-Nowak, Współczesne stosunki międzynarodowe, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Wrocław 2010.
6. Z. Nowakowski, J. Rajchel, H. Szafran , R. Szafran , Strategia bezpieczeństwa narodowego Polski na tle strategii bezpieczeństwa wybranych państw, Warszawa 2009..